L’obscure clarté de l’aménagement foncier au Vietnam par Michel (...)

Dernier ajout : 4 mai 2013.

PDF - 406.8 ko

L’obscure clarté de l’aménagement foncier au Vietnam, à l’heure de « l’économie de marché à orientation socialiste »
par Michel Prouzet, avocat au barreau de Paris

Depuis l’année 1988, date de sa première loi foncière promulguée après sa réunification en 1975, le Vietnam a connu un intense foisonnement de réformes législatives et réglementaires touchant aussi bien aux assises de sa politique foncière qu’à l’appareillage cadastral destiné à assurer transparence et sûreté de l’accès à la terre, grâce à une gamme d’outils conçus pour guider le développement économique du pays. Lois, décrets, décisions se sont succédées comme s’ils avaient été écrits sur le sable ; comme s’ils avaient été dans l’attente qu’un souffle de vent les efface, quitte à ce qu’une accalmie permette de reconstituer un nouvel et plus bel édifice…

Néanmoins, une tradition persiste qui remonte à l’indépendance : au Vietnam, la terre appartient à l’Etat, mais les personnes physiques et morales peuvent obtenir - puis échanger ou vendre - un certificat d’utilisation des terres ; ce qui fait de ces ayant-droits des concessionnaires de l’usage des sols, à défaut d’être des propriétaires fonciers au sens du droit romain tel que construit sur ses trois piliers bien connus que sont l’usus, le fructus et l’abusus.

Mais la zone de turbulences législatives que traverse le pays depuis l’année 1986, date de la « Doi Moi » (c’est-à-dire de l’importante réforme marquant la naissance, pour utiliser l’expression actuelle, d’une « économie de marché à orientation socialiste ») ne semble pas avoir encore été franchie en ce début de 2013. Du ministère des Ressources Naturelles et de l’Environnement (MONRE) et de son bras séculier, le General Department of Land Administration (GDLA), proviennent des échos annonçant l’imminence de nouvelles mesures législatives et réglementaires. Celles-ci viseraient à remédier aux insuffisances de la politique foncière ; un constat que les autorités ne cherchent plus vraiment à dissimuler. Ces dernières paraissent convaincues que de nouvelles initiatives sont indispensables, pour donner corps aux objectifs fonciers de développement, tels que proclamés par le 11ème Congrès du Parti Communiste Vietnamien » (11-19 juin 2011) et amplifiés dans le « Socio-Economic Development Strategy 2011-2020 » ; ces objectifs visant à l’édification d’une économie de marché à orientation socialiste reposant non plus seulement sur une agriculture performante (cet objectif est en partie atteint), mais sur la maîtrise de l’urbanisation, de l’industrialisation et sur l’attractivité du pays auprès des investisseurs étrangers. De nouvelles mesures doivent donc être prises, qui passeront très vraisemblablement par la refonte sélective de l’actuelle loi foncière du 29 juin 2009 avec ses 146 articles. L’analyse de la situation, tel que réalisée par les responsables vietnamiens, sonne juste. Si le Vietnam entend continuer à progresser vers l’économie de marché à orientation socialiste, il convient effectivement qu’il renforce toute son organisation foncière et qu’il ne se limite plus de demi-mesures à caractère simplement technique ou dictées par la vulgate idéologique traditionnelle.

La réforme foncière en gestation (la quatrième ou la cinquième du genre en 20 ans selon la portée que l’on veut bien donner au concept de réforme foncière) est ambitieuse quand bien même elle ne vise pas à porter atteinte aux fondamentaux sur lesquels est bâti le système vietnamien, comme le refus de toute appropriation privative pleine et entière des terres. Elle pourrait cependant être loin d’être gagnée, à moins que le pays se dote d’instruments réellement en mesure de combattre les maux qui lui sont désormais imputés : corruption dans l’attribution des droits d’usage des sols, spéculation liée à la planification et à l’utilisation des sols, interprétations divergentes de la légalité foncière jointe à la diffusion malaisée de ses dispositions dans le corps social et tâtonnements dans l’élaboration des textes législatifs et réglementaires. Quels sont donc les enjeux de la réforme foncière attendue par le pays et quelles sont ses chances de bonne mise en œuvre ?

Dans l’attente d’une nouvelle réforme foncière…

Il fut un temps - c’était lors de la décennie qui suivit le lancement de la « doi moi » - où le foncier était un sujet tabou qu’il était sinon interdit, du moins malaisé d’aborder. Tel n’est plus le cas de nos jours. Cela tient sans doute aux récriminations de la société civile vietnamienne, lassée des dysfonctionnements dans la mise en œuvre des décisions de politique foncière : révocations abusives de droits d’usage des sols, notamment dans les périphéries des villes, débouchant sur des manœuvres spéculatives, enrichissement de certains caciques du Parti, corruption dans les modes de distribution des terres à des investisseurs… Reprenons les principaux points de ce réquisitoire.

Accaparement des terres par des spéculateurs en milieu périurbain

La mécanique est bien huilée du moins dans les interstices de la législation en vigueur ; elle s’appuie essentiellement sur la loi foncière du 26 novembre 2003, telle que révisée le 19 juin 2009 (loi n° 13/2003/QH11). Celle-ci continue de faire de l’Etat le principal acteur de la répartition des terres puisque ceux qui le représentent peuvent décider de reprendre un terrain concédé pour le réattribuer immédiatement à un investisseur. La loi commence (en son article 49) par définir la liste des ayants-droits (personnes physiques ou morales) pouvant se voir accorder une concession d’usage des sols pour les mettre en valeur, conformément à un cahier des charges mis au point par les autorités (en général les autorités provinciales) et moyennant le paiement d’une redevance foncière, dont le montant est en général peu élevé, quand il n’est pas purement symbolique. Après avoir obtenu un certificat de droit d’usage du sol, rien n’est plus facile pour l’heureux titulaire de ce titre, pour peu qu’il sache jouer des possibilités offertes par la législation, que de le céder au prix fort à une société de promotion immobilière, laquelle en fera un usage fructueux, et cela d’autant plus facilement qu’il n’existe pas toujours de documents d’urbanisme opposables aux tiers, susceptibles de s’opposer à un projet de promotion immobilière.

Le nouveau visage de Ho Chi Minh Ville (Cliché Michel Prouzet)

JPEG - 78.9 ko

Opacité de la fixation des prix de la terre

En application des articles 55 à 60 de la loi foncière de 2003 / 2009, les autorités publiques habilitées à fixer le montant des redevances foncières se réfèrent pour ce faire (en principe chaque année) au prix du marché (cas des terres non-agricoles) ou aux revenus agricoles annuels pour ce qui est des terres agricoles. Mais sans doute en raison du manque fréquent d’expérience des services administratifs compétents en matière d’évaluation foncière, mais aussi et surtout dans le but d’attirer les investisseurs, les résultats obtenus sont très défavorables aux terres agricoles, leur prix étant en général extrêmement faible par rapport à celui des terres destinées à un usage non agricole. La double valeur de la terre (valeur sur le marché et valeur administrée) explique pourquoi une ville comme Hanoi ait pu apparaitre comme « une terre sans prix », selon le bon mot d’un observateur.

JPEG - 110.9 ko

Corruption

Il est désormais de notoriété officielle, et notamment depuis les travaux préparatoires de la loi contre la corruption n° 15/2005 du 29 novembre 2005, que la gestion domaniale et foncière est sans doute la principale terre d’élection de la corruption au Vietnam. Le statut de la terre n’est pas étranger à cet état de choses. Les refus opposés à l’attribution, à la location, au changement d’affectation des terres, à l’autorisation préalable en matière d’affectation des terres passent comme autant de décisions modifiables, pour peu que l’on mette … de l’huile dans les rouages. Un bon connaisseur du pays le relève en ces termes : « In Vietnam as in most other countries, state officials are the regulators of land and its disposition as the potential beneficiaries of its conversion to their own use. It is thus no wonder that so many Vietnamese corruption cases involve that great under-utilized but available resource of property : Party and government officials may well be carrying out their official tasks while pursuing their own interests at the same time » .

Quant à la loi foncière de 2003 / 2009, elle laisse la porte ouverte à la corruption, puisqu’elle donne compétence aux autorités locales à la tête des 58 Provinces du pays et de ses 5 municipalités pour prendre toute décision relative à la nature du droit d’usage ou à la durée des concessions foncières. L’ONG Transparency International, voit dans la gestion des terres l’un des principaux terroirs d’élection de la corruption. Les autorités publiques s’accordent, elles aussi, à suspecter la gestion foncière d’être un foyer où prospèrent ce type d’arrangements. La « National Anti-Corruption Strategy towards 2020 » s’en est fait l’écho. Tout cet environnement explique sans doute que l’actuel Premier Ministre du pays a fait de la lutte contre la corruption l’un de ses chevaux de bataille .

Abus à l’occasion de la réquisition de parcelles précédemment concédées

Cette dernière procédure (prévue aux articles 38 à 45 de la loi foncière de 2009) fait penser à l’expropriation pour cause d’utilité publique pratiquée sous d’autres cieux, puisqu’elle aboutit au retrait d’une utilisation privative des sols précédemment accordée à des ayants-droits, mais elle s’en distingue puisque le Vietnam ne reconnaît pas l’appropriation privative des terres. Telle qu’elle est pratiquée, la procédure de réquisition est source de vives controverses entre agriculteurs « expropriés » et gouvernants. Il ne se passe pas de semaines sans que des manifestations aient lieu à Hanoi devant l’Assemblée Nationale ou sur l’esplanade où est érigé le mausolée où repose Ho Chi Minh. On s’y réunit pour dénoncer une procédure ressentie comme spoliatrice ou confiscatoire. De fait, le concept d’utilité publique ou d’intérêt général, qui conditionne sa mise en oeuvre s’appuie sur des décisions de nature partisane, puisque conduites par des autorités politiques. Cela se vérifie notamment en matière de planification urbaine, un domaine où prédominent les seuls mécanismes du marché sous couvert toutefois de la loi foncière et aussi à l’occasion de la libération d’emprises pour des grands équipements (comme une centrale hydroélectrique par exemple).

A cela s’ajoute le fait que nombreux sont les ménages qui omettent de régulariser leurs occupations foncières, ce qui facilite la reprise des terres par l’administration. Selon des chiffres couramment cités pour la ville de Hanoï, 40% des ménages négligent de demander à l’administration leur certificat d’usage des sols et il semblerait que 75 % des transactions foncières aient lieu dans la capitale du pays sans aucun enregistrement officiel.

Les mécanismes du marché comme succédané de la planification urbaine

JPEG - 110.2 ko

Au plan de la conduite de son développement urbain, le Vietnam s’appuie notamment sur les articles 21 à 30 de la loi foncière 2003 / 2009, lesquels définissant ce qui tient lieu de plans d’urbanisme. Ceux-ci s’inscrivent dans une logique faisant la part belle aux décisions des décideurs politiques ou administratifs. En milieu périurbain, là où la ville s’étend, les exploitants agricoles semblent bien seuls face aux décideurs politiques. En vertu de l’article 26 de la loi, ce sont ces derniers, au sein des différents comités populaires (de Provinces, de Districts, de Municipalités) qui ont la haute main sur l’avancement des tâches de planification spatiale. Celles-ci se doivent de prendre en compte toute une série de décisions politiques et administratives qui vont de l’ambitieux plan quinquennal du pays aux « capacités locales d’investissements » (article 22 de la loi foncière). De même, selon l’article 21 (2), « l’établissement des plans globaux est préalable à l’établissement des plans détaillés de niveau communal. Les plans d’aménagement et d’occupation des sols de l’échelon inférieur doivent respecter ceux de l’échelon supérieur. Les plans d’occupation des sols doivent respecter les plans d’aménagement des sols approuvés par l’organe d’Etat compétent ». Quant à la superficie administrative des principales villes du pays, laquelle conditionne le bon exercice de la démocratie locale, elle est aussi un obstacle technique à la participation des populations locales aux décisions d’urbanisme, car leur territoire est souvent fort étendu et diversifié.

Au vu de ce qui précède, on comprend en définitive que certains observateurs aient pu évoquer la situation de « cacophonie foncière » pour caractériser le droit, jugé « intense et chaotique », de l’aménagement foncier au Vietnam, à l’heure du socialisme de marché. Sans doute conscients de cette situation alarmante, les décideurs vietnamiens semblent disposés, à peine plus de deux ans après la promulgation de la dernière grande réforme foncière, à s’engager dans un nouvel ajustement. Ce faisant, ils n’entendent pas pour autant (on peut raisonnablement le supposer) vouloir porter atteinte aux principes fondamentaux sur lequel est bâti leur système foncier sur le fondement de la constitution de 1992 et depuis l’année 1993, date de l’importante deuxième grande loi foncière.

Vers une nouvelle donne, mais dans le respect quand même des fondamentaux…
Le Vietnam fait volontiers appel à l’expertise internationale pour l’appuyer dans la mise en œuvre de son programme de modernisation, de bonne gouvernance et depuis peu de protection de l’environnement. Pour autant, les experts en art de décrypter les intentions des décideurs s’accordent à penser que le temps de la sortie définitive de l’orthodoxie idéologique n’est pas encore vraiment venu. La récente « Résolution » de l’Assemblée nationale relative au plan socio-économique quinquennal 2011-2015, en date du 8 novembre 2011, le laisse entendre, elle qui en a explicitement appelé (en sa section 4) à un renforcement de l’économie de marché à orientation socialiste et de l’assise socialiste de la législation du pays. De son côté, le monde paysan, lequel, historiquement, a joué le rôle important que l’on sait dans les hauts faits d’arme du pays et dans ses succès en matière de productivité agricole, pourrait s’inquiéter d’une libéralisation trop accentuée de la politique foncière.

Il n’en demeure pas moins que le Vietnam semble bien à la croisée des chemins, influencé qu’il est par un héritage à la fois colonial (dans les méthodes de sécurisation foncière), marxiste (dans le rejet catégorique de la propriété foncière privée pleine et entière), confucéen (au stade de la recherche de l’harmonie sociale) et techniciste (on parle beaucoup au Vietnam de système d’information foncière, de partenariat public - privé et le système foncier du pays évolue vers le secteur privé, notamment depuis l’ouverture récente du secteur bancaire aux banques étrangères).

JPEG - 302.1 ko

Aussi bien, si l’on s’achemine vers une nouvelle donne, celle-ci ne semble pas en revanche prête à s’affranchir des grands principes sur lesquels a été bâti le système foncier du pays. Tout ce qui touche au foncier a une forte connotation politique et une certaine méfiance reste perceptible à l’encontre d’un développement fondé sur l’urbanisation et la décentralisation. Mais le régime reste bien à « orientation socialiste », quand bien même il s’inspire de l’économie de marché en ces lendemains de « Doi Moi ». Il faut y voir la conséquence de l’influence certaine de l’assistance technique internationale sous l’égide de la Banque mondiale, combinée toutefois avec le respect pour la tradition foncière socialiste, telle que défendue notamment par le Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural (MARD) dans son face à face avec le MONRE. Reprenons donc ces deux points.

Influence nettement perceptible, mais circonscrite, de l’assistance technique internationale

Le Vietnam, pour commencer, s’est lancé dans des « projets cadastre ». Mais les résultats ne sont pas encore à la hauteur des ambitions et l’on est encore loin d’un marché foncier réellement transparent et fluide. Treste que l’impulsion est donnée, notamment depuis la deuxième grande loi foncière en 2003. Un Vietnam urbain et industriel se dessine à l’horizon de 2020. Diverses coopérations bilatérales dans le domaine foncier sont impliquées. De nos jours, la Banque Mondiale fait un peu figure de chef de file grâce à son « Land Administration Project ». N’apporte-t-elle pas son concours sur la période 2009 - 2013, et à hauteur de quelques 100 millions de $, à l’amélioration sensible du système de gestion foncière ? Son programme porte essentiellement sur trois points : meilleure diffusion des concessions portant droits d’usage des sols notamment en milieu urbain et dans les régions montagneuses, construction d’une administration foncière plus efficace au moyen de la modernisation de la cartographie cadastrale et de l’enregistrement des droits ; enfin sensibilisation et formation en matière de gestion foncière, notamment dans les communes et les districts. Le projet est conduit par le ministère chargé de l’environnement (le MONRE) , et l’échelon provincial est celui qui a été retenu comme l’échelon administratif prioritaire en vue de sa mise en œuvre.

Ce projet, comme ceux mis en place par divers Etats, est en cours d’exécution dans un cadre législatif et réglementaire faisant toujours la part belle à une approche à « orientation socialiste ».

La fidélité aux fondamentaux

Depuis les lendemains de son établissement, la République Socialiste du Vietnam entend limiter les possibilités privatives d’accès à la terre à de simples modalités de délégation des droits d’usage des sols et de gestion. L’Etat entend donc rester le seul maître de la terre et la propriété foncière lui est toujours exclusivement réservée. Il fut même un temps où le primat était donné à la collectivisation pure et simple, si bien que le foncier avait « disparu » pour parler le jargon de l’époque. De nos jours, le droit de la propriété foncière est essentiellement défini par les textes ci-après : (i) Article 15 de la constitution du 15 avril 1992 : « La structure économique (…) se fonde sur les régimes de la propriété du peuple entier, de la propriété collective et de la propriété individuelle, dont la propriété du peuple entier et la propriété collective constituent le fondement. La structure économique (…) se fonde sur les régimes de la propriété du peuple entier, de la propriété collective et de la propriété individuelle, dont la propriété du peuple entier et la propriété collective constituent le fondement ». (ii) Article 17 de la même constitution : « … les terres, les forêts, les montages, les fleuves, les lacs, les sources aquatiques etc. constituent la propriété du peuple entier (…). La structure économique (…) se fonde sur les régimes de la propriété du peuple entier, de la propriété collective et de la propriété individuelle, dont la propriété du peuple entier et la propriété collective constituent le fondement ». (iii) Loi foncière de 1993 : ce texte énumère cinq droits fonciers réputés être « associés » au droit d’usage des sols ; à savoir les droits d’échanger, de céder, de louer, de laisser en succession et d’hypothéquer.

Les droits d’usage des terres, dont s’agit, sont donc attribués pour des durées limitées, ce qui contraste avec la possibilité pour chacun d’être propriétaire des biens immobiliers construits sur les parcelles concédées.

La fidélité aux principes fondamentaux, ainsi rappelée, se combine avec le principe essentiel selon lequel les terres doivent faire l’objet d’un usage défini par la catégorie de terres à laquelle ces mêmes terres appartiennent. Il y a là un moyen d’instrumentaliser le droit foncier pour le mettre au service de la politique d’interventionnisme du gouvernement.

Instrumentalisation du droit foncier

En l’espèce, le Vietnam offre l’exemple d’un régime foncier à plusieurs vitesses, si l’on ose dire. Soucieux d’adapter des règles de gestion à la nature physique des terres, et dans sa volonté pédagogique d’assurer une occupation des sols aussi rationnelle que possible des terres tout en économisant la possible lourdeur des procédures de planification réglementaire des sols, le législateur a édicté, pour chaque catégorie de territoire, des règles particulières de gestion. 34 catégories de terrains ont ainsi été définies et regroupées, dans la loi foncière de 2003 / 2009, dans trois groupes de terres : les terres agricoles (Art. 70 à 82), les terres non-agricoles (Art. 83 à 102) et les terres à usage non encore défini (Art. 103 à 104). Pour chacune de ces catégories de sols, des règles spécifiques de mise en valeur ou de gestion sont édictées par la loi sinon par voie de décret.

Quant à l’identité des gestionnaires fonciers (comités populaires compétents, communautés de population, ménages etc.), elle fait aussi l’objet de précisions juridiques. Le tout forme une réglementation tronçonnée, mais parfois assez dense ou renvoyée à une décision ministérielle ultérieure pour plus de précision, ce qui permet de faire l’économie de règlements locaux d’occupation ou d’utilisation des sols. En somme, les articles 70 à 104 dessinent les contours d’une réglementation nationale de l’urbanisme, de l’environnement, de la construction et du développement rural appliquée tout spécialement à la gestion des terres, contrairement aux textes généraux consacrés à ces questions. On a bien affaire à une forme d’instrumentalisation de la législation foncière au service de l’interventionnisme étatique ; le destinataire des règles attachées à la gestion des 34 catégories de terrains étant l’administration en charge de la délivrance des droits d’usage des sols.

Parallèlement, un code des investissements existe. Ce dernier sert en quelque sorte de cahier national des charges à l’intention des titulaires des droits d’usage sur le sol désireux d’investir, pour les accompagner au plan administratif et financier dans leurs démarches, pour les autoriser, ou pour asseoir des règles de bonne gestion des terres destinées à accueillir des investissements. L’ensemble de cette législation fait un peu penser, pour peu que l’on soit un urbaniste français, à une concession ou à une convention de Zone d’Aménagement Concerté, à la différence cependant que les clauses foncières applicables aux zones de développement reposent sur la loi et non sur une décision prise localement.

Enfin, l’instrumentalisation du droit foncier est aidée par un système judicaire qui fait souvent la part belle à l’équité au détriment de la lecture des textes et qui débouche sur une jurisprudence plus favorable à l’éthique sociétale ou politique qu’à la lettre de la loi.

Telle est donc, taillée à grands coups de serpe, la façon dont se présentent les règles actuelles de l’aménagement foncier. Selon les récentes déclarations gouvernementales, ces règles devraient être amenées à évoluer, dans le respect toutefois des grands principes de « l’économie de marché à orientation socialiste ». Mais conformément à quelles modalités pratiques ? Pour l’heure, il est encore difficile de donner un élément de réponse à cette question, en raison de l’obscure clarté persistante des institutions foncières vietnamiennes.

Arrêt sur image : des institutions foncières non encore stabilisées

L’image que renvoient lesdites institutions est toujours celle d’un chantier en cours d’édification. Les causes en sont essentiellement le « tâtonnement législatif » pour reprendre l’expression empruntée à des connaisseurs de la réalité vietnamienne, la « jeunesse » de l’administration foncière du pays et l’existence de questions techniques toujours non tranchées. Ce sont là autant de causes explicatives du manque évident d’enracinement de la gestion foncière dans la réalité sociale du pays. Mais cette situation est loin de ne comporter que des inconvénients ; elle peut déboucher au contraire sur une gestion foncière plus respectueuse des droits des ayant-droits et plus en harmonie avec les nécessités de l’aménagement du territoire.

Le « tâtonnement législatif », comme moyen d’ajustement du droit aux évolutions sociétales ?

L’évolution du droit vietnamien de l’aménagement foncier du Vietnam depuis la réunification de ce pays (en 1975) montre une préférence marquée des pouvoirs publics pour le pragmatisme au détriment du dogmatisme. Cette culture législative s’est traduite par la multiplication des textes ; d’abord multiplication des grandes lois foncières rédigées à la manière de lois-cadres (depuis 1988 quatre d’entre elles ont vu le jour : en 1988, 1993, 2003 et 2009), mais aussi multiplication des décrets, ordonnances, décisions, résolutions parlementaires… Au terme de ce processus, le pays est passé de l’étape de la réforme agraire, à celle de la collectivisation, puis à celle la décollectivisation pour déboucher (peut-être demain ou après-demain ?) sur certaines formes particulières de privatisation.

Le tâtonnement aidant, le législateur vietnamien a été en tout cas en mesure de doter le pays d’avancées dignes d’éloges tout en s’inscrivant dans une démarche socialiste dans la production des normes, puisque, comme on le sait, la marche vers le progrès économique et social ne saurait être freinée, dans un pays se voulant socialiste, par l’existence de textes aussi haut placés soient-ils dans la pyramide des textes.

En tout état de cause, il y a environ 23 ans, dans cette même revue, l’un des co-auteurs de la présente contribution s’était penché sur le foncier vietnamien. Il était alors loin de penser que le Vietnam allait devenir, deux décennies plus tard, l’un des tout premiers exportateurs de certains produits agricoles (riz, café, noix de cajou…) et qu’il allait accueillir dans ses principales villes les fleurons les plus connus de l’hôtellerie internationale, tout comme des joailliers et des selliers parmi les plus célèbres au monde tout en voyant son parc de véhicules de prestige augmenter rapidement et les guichets des banques étrangères se multiplier tout comme les parcours de golf au nombre actuel de 123. Point n’est besoin d’être orfèvre en matière de gestion foncière en milieu urbain et rural pour deviner que l’organisation foncière du pays reposant sur certaines formes de décollectivisation de la terre a joué un rôle majeur dans son décollage économique, lui-même symbolisé par ces quelques indicateurs superficiels de bien-être. Ce que la stabilité des institutions juridiques a sans doute perdu a été largement compensé par d’important progrès dans les domaines de l’économie, de l’aménagement du territoire, et même de la protection de l’environnement.

Si tâtonnements il n’y avait pas eu, qui aurait pu penser que, de nos jours, la transformation du statut des terres apparaisse dans un pays en transition comme le Vietnam comme une chose plus importante, pour assurer la bonne gouvernance foncière, que la question du statut de la terre et de l’identité des ayant-droit fonciers ou celle des propriétaires fonciers. Puisse cependant les réformes législatives à venir profiter aussi à l’administration foncière du pays.

Une administration foncière encore à mettre en place

Les spécialistes du foncier s’accordent à reconnaître qu’une administration centrale ou locale efficace, garantissant fermement les droits des usagers sur le fondement d’une législation facile à diffuser dans le corps social, est la condition de la bonne gouvernance. Cependant tel ne semble pas encore être le cas au Vietnam. Il y aurait donc lieu, à ce stade, de prendre des mesures pour faire passer l’idée selon laquelle le meilleur code foncier, décrivant le statut de plusieurs dizaines de catégories de terres comme le fait l’actuelle législation, ne saurait remplacer la mise en place de pouvoirs locaux réellement en mesure de définir les meilleures conditions locales de l’aménagement foncier, sur le fondement de décisions de planification spatiale, adoptées de manière aussi sincère que possible et dans le respect des coutumes foncières lorsque celles-ci sont encore vivaces. Cela suppose un vaste programme de réforme de l’administration locale, dans lequel le Vietnam ne s’est lancé à ce jour qu’avec prudence.

Le Vietnam semble prendre conscience de cet impératif. Dès 2007, le Ministère en charge des ressources naturelles et de l’environnement (le MoNRE) avait reconnu la nécessité d’engager un programme destiné à moderniser l’administration foncière des grandes zones urbaines du Vietnam, là où la pression foncière se fait plus particulièrement ressentir et là où il convient donc d’endiguer la corruption, la spéculation foncière, les infractions à la législation foncière, tout en rationalisant le recours à la réquisition de biens immobiliers à des fins d’utilité publique ainsi que le respect des prérogatives foncières. Cet ambitieux programme, lancé en Septembre 2009 bénéficie d’un financement de la Banque Mondiale. Divers milieux internationaux de l’expertise foncière et cadastrale s’y sont associés.

Mise en chantier d’un appareillage cadastral en mesure d’assurer sécurité, transparence et légitimité

Depuis ces dernières années, le MONRE, avec le concours technique et financier de la Banque mondiale et de certains pays étrangers (pour un coût approximatif total de quelques 250 millions de $), s’est attelé aux trois grandes composantes techniques de la réforme foncière selon une répartition des tâches variant au gré des aides en provenance des milieux internationaux et de leur importance.

-  Composante cadastrale : il s’agit en l’espèce de mettre en place un système d’identification des parcelles. C’est là le travail des géomètres.
-  Composante lié à la notion de système d’information foncière fondée sur la mise au point de fichiers des biens immobiliers, répertoriés avec l’aide de l’outil informatique et par conséquent avec le concours de spécialistes de l’informatique.
-  Composante portant sur la constatation des mutations, ces dernières étant de la compétence, au Vietnam, des Comités Populaires et des notaires.

Pour ce qui les concerne, les milieux français se sont attelés à la tâche avec l’aide des trois catégories de spécialistes : IGN pour la composante cadastrale, Bull pour la partie informatique et Conseil Supérieur du Notariat pour la constatation des mutations. Leurs efforts se sont limités aux trois grandes villes du pays, Hanoï, Danang et Ho Chi Minh Ville ; cela à la demande des autorités vietnamiennes soucieuses, apparemment, de ne pas porter ombrage à la vision décentralisatrice des milieux gouvernementaux et de tenir compte, des modes coutumiers de tenure foncière et du statut particulier des forêts.

De leur côté, l’Agence Suédoise pour le Développement International et la Nouvelle-Zélande ont mis en chantier un projet-pilote, dénommé VLAP (Vietnam Land Administration Project, 2008-2013), portant sur la cartographie et l’émission de titres fonciers au sein de 9 provinces rurales ou semi-rurales représentatives de la diversité territoriale du pays (Nord, Centre et Sud). Ce projet de 100 millions de $ est financé à 75% par la Banque Mondiale. La certaine lenteur, dont il semble souffrir, résulte sans doute du fait qu’il est conduit sans l’aide d’un quelconque centre de traitement informatique et que la maîtrise d’œuvre des Provinces concernées y est encore peu développée. Ses composantes principales retiennent l’attention. La première porte sur la modernisation de l’enregistrement foncier (élaboration et constitution d’une base de données homogène). Elle couvre l’achèvement et la mise à jour des plans cadastraux et des registres fonciers ; la poursuite de la réalisation d’un système numérisé de registre foncier et l’étude des évolutions foncières afin de susciter des retombées favorables en matière d’investissements. Quant à la composante « renforcement de la fourniture des services d’enregistrement foncier », elle couvre essentiellement la modernisation et l’équipement des bureaux d’enregistrement, l’accès à l’information foncière et la sensibilisation du public. Enfin, sa troisième composante vise à la mise en place d’un système de gestion de projet moderne, ce qui suppose notamment la mise en place de procédures de suivi et d’évaluation.

Parmi les principaux bailleurs de fonds, il y a enfin lieu de citer la Corée, laquelle s’est vue chargée d’œuvrer à la mise en place d’un « Land Data System », dont la particularité est qu’il a cependant tendance à faire l’impasse sur les questions liées au droit des sols au profit de l’instrumentation informatique et cadastrale.

Ces diverses interventions internationales, qui s’inscrivent dans la sillage des décisions des autorités vietnamiennes, sauront-elles aider ces dernières à mettre en place une réforme foncière durable en mesure de venir à bout des difficultés rencontrées jusqu’à présent et qui ont pour nom : impression d’inachèvement de la réforme foncière, corruption dans les procédures de délivrance des autorisations foncières, réquisitions foncières abusives ? On veut le souhaiter. Mais l’envergure des réformes à mettre en œuvre pour cela, jointe à l’ampleur des tâches, risque de limiter leur mise en oeuvre pratique.

• Difficultés prévisibles découlant de la volonté d’isoler la réforme foncière souhaitée de son environnement administratif, culturel , économique et social

Il apparaît effectivement difficile d’isoler la réforme foncière, à laquelle semblent penser les autorités vietnamiennes, de son quadruple environnement administratif, culturel, économique et social.

La sécurisation de la tenure foncière jointe au souhait légitime de la puissance publique de continuer à guider le développement urbain et rural et la protection de l’environnement nécessite de réfléchir à un dispositif ne se limitant pas à une simple boîte à outils cadastraux ou informatiques, aussi performants ces derniers soient-ils. Une réforme foncière durable, en mesure de s’incruster dans le corps social, nécessite en effet des révisions qui peuvent être déchirantes sur le plan idéologique, sans parler de leurs côté ambitieux du point de vue de la technique cadastrale. C’est ce qu’atteste l’aperçu suivant de son champ possible d’intervention.

-  Principe de la double valeur des terres : valeur administrée de la terre et valeur du marché. Ne serait-il pas temps de considérer la seule valeur du marché, quitte pour cela à prendre des mesures administratives de précaution visant à contrecarrer la spéculation et à procéder à l’affection réglementaire des terres selon des procédures transparentes ? La question contient la réponse…
-  Révision du principe, proclamé à l’article 5 , alinéa 1 de la loi foncière n° 13/2003 du 26 novembre 2003 où il est dit que la terre appartient au peuple, l’Etat étant pour sa part son gestionnaire exclusif.
-  Une nouvelle culture juridique des juges pourrait se révéler utile pour inciter ces derniers, en application de la constitution de 1992 à asseoir leurs décisions de justice par priorité sur la loi plutôt que sur l’équité, ce qui suppose une meilleure communauté de vues entre le Ministère de la Justice et le MONRE…
-  Renouvellement des méthodes d’élaboration et de mise en oeuvre des documents d’urbanisme dans le sens d’une meilleure opposabilité et concertation avec les principaux acteurs sociaux, que ce soit pour les plans de dix ans (« « yuy hoach » ou pour les plans de cinq ans (« kê hoach »).
-  Lancement d’une campagne de sensibilisation pour inciter acquéreurs de droits d’usage des sols à se tourner plus fréquemment vers l’administration pour obtenir de cette dernière les certificats de droit d’usage du sol attestant de leurs droits.

Vaste programme multidirectionnel, s’il en fût …

Michel Prouzet

Portfolio

Articles de cette rubrique