TPPTI - Patrice JORLAND

Dernier ajout : 10 novembre 2015.

TPPTI

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Patrice JORLAND

Après plusieurs années de négociations, les membres du Partenariat Transpacifique pour le Commerce et l’Investissement, ou TPPTI selon le sigle anglais, sont parvenus, au 5 octobre dernier, à un accord dont le texte n’a été publié que le 5 novembre suivant. Le temps nécessaire pour en faire une étude attentive n’ayant pas été accordé à l’auteur de ces lignes, ce dernier se limitera ici à quelques considérations générales. Le texte est en effet composé de trente chapitres, souvent fort longs et techniques, dont certains sont accompagnés d’annexes et d’appendices : le chapitre 2 consacré au « traitement national et (à l’) accès aux marchés » compte par exemple 67 pages, celui traitant des « règles d’origine » 29 pages plus trois annexes, celui sur « les textiles et l’habillement » 11, plus une annexe de 14 pages et un appendice de 31.

Doha et la suite :
Comme on le sait, l’Organisation mondiale du commerce (OMC), alors présidée par le Français Pascal Lamy, avait lancé, le 13 novembre 2001, lors de la conférence interministérielle réunie à Doha (Qatar), une nouvelle ronde de négociations visant notamment, sous le vocable « Cycle du développement », à libéraliser les échanges de produits agricoles. En 2006, il fallut reconnaître l’échec de ce cycle, que la FAO avait critiqué en soulignant que « les négociations étaient focalisées sur le commerce libre plutôt que sur le commerce équitable » et qu’elles étaient pratiquement « sans intérêt pour les pays les moins développés ». Les économies les plus riches, Etats-Unis, Canada et Union européenne, se sont alors orientées vers la conclusion d’accords régionaux ou bilatéraux de libre-échange, par exemple entre l’UE et l’ASEAN, négociations qui ont échoué en 2012, ou les accords entre le Pérou et les Etats-Unis en 2006, entre ces derniers et la Colombie en 2012. De plus ambitieux projets ont été lancés, tel le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP), appelé également Traité de libre-échange transatlantique ou TAFTA, entre les Etats-Unis et l’UE, dont on annonce la conclusion pour 2016. L’accord entre le Canada et l’UE a déjà abouti, mais doit encore être ratifié par les parties contractantes.

Le Partenariat transpacifique est le pendant du TAFTA, qui fait débat, mais il convient de rappeler que l’initiative était venue de quatre Etats de la région, nommément le sultanat de Brunei, le Chili, Singapour et la Nouvelle-Zélande, qui, le 28 mai 2006, avaient conclu un « Accord pour un partenariat économique stratégique transpacifique » ou P4. Cela participait d’un phénomène appelé par certains « bol de nouilles asiatique », tant sont nombreux les accords commerciaux, bilatéraux, multilatéraux ou sectoriels, signés par des Etats du continent, entre eux et parfois avec des pays plus développés, comme l’Australie. Le P4 présentait néanmoins cette particularité de réunir des économies très ouvertes aux échanges internationaux, situées sur les deux rives de l’océan et largement complémentaires. Dès 2008, l’Australie, les Etats-Unis, la Malaisie, le Pérou et le Vietnam, indiquèrent leur volonté de se joindre à lui, suivis par le Canada et le Mexique, signataires par ailleurs de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), puis, avec le retour aux affaires d’Abe Shinzô, par le Japon.

Au total, le TPPTI est bien l’accord de libre-échange le plus important jamais conclu, puisqu’il concerne 800 millions d’habitants et 40% de l’économie mondiale. Point capital, il regroupe des pays parmi les plus riches de la planète –Singapour (82.762 dollars/hab. à la parité de pouvoir d’achat et 56.319 de PIB nominal/hab.), les Etats-Unis (54.629), le Japon (23.165 et 33.223)-, des pays à revenus intermédiaires –Chili (23.165 et 14 .911) ou Malaisie (25.832 et 12.217)- et des pays en développement –Pérou (12.638 et 6.819) ou Vietnam (5.913 et 2.233)-, selon les chiffres du FMI.

Bien plus que Doha :
Le TPPTI n’est bien évidemment pas sorti du néant et l’on pourrait remonter à la signature de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, ou GATT, d’octobre 1947, aux cycles successifs de négociations qu’il a induits, cycles clos par l’Accord de Marrakech de 1994, qui a abouti à la création de l’OMC : baisses considérables des tarifs douaniers, réductions des barrières non tarifaires (restrictions quantitatives et réglementations nationales notamment), principes de non-discrimination et de réciprocité, interdiction du dumping, etc. Des matières premières et des produits transformés, la libéralisation s’est étendue, au moins partiellement, aux produits agricoles et aux services, dans le cadre d’accords bilatéraux ou multilatéraux, tels l’ALENA précitée et l’accord de libre-échange Corée du sud/Etats-Unis (KORUS). Le TPPIP va bien plus loin encore, parce que le « partenariat » est transpacifique, mais aussi parce qu’il se veut le modèle de ce que peut et doit être un « accord de libre-échange du XXIème siècle ».

Les tarifs seront abolis, sur le champ ou dans des délais prescrits, sur 97% des marchandises, matières premières, produits manufacturés et agricoles. Les services de toutes sortes sont également concernés, ainsi que tout le secteur des communications et de l’ « industrie numérique », que leurs produits soient déjà existants, pour l’heure non disponibles ou encore dans les limbes. Il y a donc anticipation, les règles et dispositions établies pour les produits déjà disponibles devant s’appliquer à ceux qui apparaîtront dans le futur. Les négociations à propos de certaines marchandises ont cependant été âpres, par exemple entre la Nouvelle-Zélande et le Canada pour le lait et les produits laitiers, entre le Japon et les Etats-Unis ou l’Australie pour le porc, la viande bovine et le riz. Très sensibles étaient les dossiers des produits pharmaceutiques et biologiques, des produits phytosanitaires et des organismes génétiquement modifiés, ou encore du tabac. Cela doit être mis en relations avec les normes considérées comme vitales par les chantres du libre-échange, à savoir l’accès total aux marchés, la concurrence libre et non faussée, le strict respect de la propriété intellectuelle.

Ainsi, l’accès au marché peut être affecté par la présence de monopoles, d’entreprises nationales et de services publics, qui seront accusés de bénéficier d’avantages indus, ou parce qu’un pays souhaite que les investissements étrangers dont il est l’hôte s’accompagnent de transferts de techniques et de technologies, ou parce qu’il poursuit une politique de contenu local, telle part de la valeur du produit écoulé sur le marché devant être produite localement, par exemple pour les industries à process, ou encore parce que des formes de préférence sont accordées aux firmes autochtones pour l’accès aux marchés publics, à l’échelle nationale et locale, ce qui est d’ailleurs largement le cas aux États-Unis ou au Japon. La concurrence peut être également entravée par les réglementations sanitaires et environnementales (pesticides, insecticides, traitement des produits alimentaires, lutte contre le tabagisme, etc.).

La question de la propriété intellectuelle a été centrale, puisque cela va des droits d’auteur, dont la justification ne pose en général pas de problèmes, et de la contrefaçon, dont la pratique peut en effet avoir de graves conséquences sanitaires, à la pharmacie et aux biotechnologies dont les produits sont protégés des génériques pendant des périodes parfois fort longues, aux brevets que les firmes et les laboratoires américains ou japonais déposent systématiquement sans qu’ils marquent toujours une innovation réelle, et, plus encore, à la brevetabilité du vivant. A la suite de longues négociations opposant principalement l’Australie et les Etats-Unis, les droits à protection de l’industrie pharmaceutique et biotechnologique ont été ramenés des 12 ans voulus par Washington à un délai allant de cinq à huit ans.

Trois autres chapitres méritent d’être évoqués, même brièvement. Le premier concerne la protection des travailleurs, avec rappel de la charte de l’Organisation internationale du travail (OIT) : liberté d’association et reconnaissance du droit de négociation collective, élimination de toute forme de travail forcé, interdiction effective du travail des enfants, non-discrimination dans l’emploi. Certains observateurs y ont vu le cheval de Troie pouvant permettre d’investir la forteresse vietnamienne, au motif qu’il y a dans ce pays une confédération unique des travailleurs. Mais c’est également le cas de Singapour, exemple de bonne gouvernance et d’efficacité, et la véritable question porte en l’occurrence sur les contradictions possibles entre besoins des travailleurs et « coût du travail », entre droit national et puissance des firmes transnationales. Deuxièmement, la règle d’origine, c’est-à-dire les critères permettant de définir l’origine d’un produit ou d’un service. Dans le cas d’un accord de libre-échange, elle s’efforce de limiter la possibilité pour un pays non contractant de bénéficier des dispositions dudit accord sans avoir à en connaître les contraintes. On sait par exemple que la conclusion de l’ALENA a eu pour effet d’inciter les firmes japonaises d’automobile à investir au Mexique, afin d’accéder davantage à ce marché, mais aussi aux marchés des Etats-Unis et du Canada. S’agissant des textiles et de l’habillement, les Etats-Unis étaient attachés à la règle « à partir du fil » (yarn forward), ce qui pouvait pénaliser le Vietnam dans la mesure où une part considérable des fibres que ses usines travaillent provient de Chine. Il semble qu’un compromis ait été trouvé qui préserve ses intérêts. L’industrie automobile japonaise a, pour sa part, obtenu qu’une part plus importante de ses exportations puisse comporter des pièces produites dans les pays asiatiques participant à l’accord de libre-échange. Cela concerne les marchés d’Amérique du nord et pourrait induire de nouveaux investissements japonais au Vietnam. Last but not least, le chapitre consacré au règlement des litiges. Cette question avait été abordée dès la signature du GATT, qui privilégiait la concertation et les règlements à l’amiable. Ceux-ci ne sont bien entendu pas écartés par le TPPTI, mais le recours à des panels d’arbitrage risque d’être de plus en plus pratiqué, ce qui renforcerait les positions des entreprises transnationales, dont les capacités juridiques et financières peuvent être considérables, face au droit national, censé être l’émanation de la souveraineté d’un pays et une traduction de la volonté politique de sa population. Cette question est, on le sait, au cœur des débats entourant les négociations, encore largement secrètes, du TAFTA.

Echanges, investissements et géopolitique :
De par sa nature et de par son extension géographique, le Partenariat transpacifique affecte la corrélation des forces à l’échelle internationale. Il est vrai, par exemple, qu’ayant fait de sa conclusion un élément essentiel de sa doctrine, le président Obama a bataillé afin d’obtenir la procédure dite fast track (ou du « plus court chemin »), sorte d’équivalent, en matière commerciale, de l’article 49-3 de la constitution française, procédure qu’il est parvenu à arracher du Congrès.

Cela ne signifie pas que tout est désormais acquis, chacun des Etats signataires devant entériner cet accord. Il est possible que le premier ministre Abe Shinzô se heurte à des obstacles, du fait notamment des compromis qu’il a acceptés en matière agricole ou concernant la pharmacie et les biotechnologies. Aux Etats-Unis mêmes, il ne reste plus qu’un an pour que le président en exercice obtienne la ratification du traité et il n’est pas certain que les Républicains, majoritaires dans les deux chambres, lui facilitent la tâche, quand bien même ils se réclament du libre-échange. Bernie Sanders, le candidat progressiste aux primaires démocrates, est hostile à l’accord, parce qu’il estime qu’il entraînera une perte d’emplois manufacturiers aux États-Unis, ce qui devrait en effet être le cas, qu’il met en concurrence les salariés à l’échelle transpacifique et qu’il contrevient au droit du travail comme à la protection de l’environnement. Plus étonnant, Hillary Clinton, qui reste favorite de ces primaires, s’est prononcée contre l’accord, alors qu’elle avait présenté le partenariat à venir comme l’aube du « siècle du Pacifique » qu’elle appelait de ses vœux, à l’époque où elle était secrétaire d’État.

Ce que l’on doit désormais appeler la « doctrine Obama » comprend deux axes principaux, largement indissociables et devant pérenniser la prépondérance des États-Unis, d’une part le rétablissement du système productif américain, ce qui implique un certain nombre de réformes intérieures, par exemple en matière de couverture maladie et d’éducation, et, sur l’arène internationale, où interviennent désormais de nombreux acteurs, accomplir d’autre part un triple mouvement : commettre moins de « bêtises » comparables à l’invasion de l’Irak et éviter de s’engager dans les aventures militaires qui en découlent, faire prévaloir les principes américains et les normes qui leur sont attachées, accomplir un « pivotement », appelé aujourd’hui « recentrage », vers l’Asie et le Pacifique, partie du monde dont la croissance économique est la plus vive et le potentiel humain le plus considérable, ce « recentrage » déterminant pour une bonne part le rétablissement du système productif américain et devant asseoir les valeurs américaines.

Aussi a-t-on souvent vu dans le Partenariat transpacifique une tentative d’isolement de la Chine, en détournant d’elle les autres pays asiatiques, d’aucuns concentrant leurs critiques sur cet aspect des choses. Cela n’a pas de sens : la Chine est le premier ou l’un des tout premiers partenaires commerciaux du Japon, du Vietnam, de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande, de la Malaisie et de Singapour, les relations établies entre elle et les États-Unis sont indispensables à leurs économies respectives et l’on sait que Pékin dispose des ressources financières qui lui permettent de lancer de gigantesques projets d’investissements dans les infrastructures terrestres et maritimes à l’échelle du continent asiatique (et de l’Amérique latine également). Il est vrai que la Chine n’a pas participé aux négociations du TPPTI, mais elle a signé des accords de libre-échange avec une série de pays, l’Australie notamment, et en négocie d’autres à l’échelle de l’ASEAN+3. Ce qui, au regard de la « doctrine Obama », apparaît le plus important dans cet accord, est qu’il constitue une forme de traité de libre-échange avec le Japon, qui s’y était jusqu’à présent constamment refusé, et qu’en incluant l’Archipel, le Partenariat acquiert le poids spécifique nécessaire pour aider à faire prévaloir les normes américaines. Cette ambition universelle ne sera accomplie que lorsque le TAFTA sera conclu et que l’UE et le JAPON seront parvenus à un accord commercial et d’investissement d’envergure.

Pour l’auteur de ces lignes, l’interrogation porte plutôt sur les effets que pourrait avoir le Partenariat transpacifique sur la volonté de faire de l’ASEAN une « communauté », non certes sur le modèle de l’Union européenne puisqu’il s’agirait d’une communauté d’États-nations fonctionnant sur les principes de l’égalité, de la non-ingérence, de l’intérêt mutuel et du consensus des parties, mais bien plus qu’un simple espace de libre circulation des marchandises. Or, c’est en 2015 que l’association est censée entrer dans cette phase de son histoire, point capital pour assurer son autonomie face aux puissances reconnues. L’accord n’est toutefois pas exclusif, au sens où il n’efface pas les accords que les Etats membres peuvent avoir conclus avec des pays tiers, ce qui est le cas de chacun d’entre eux, et par exemple du Vietnam. Le TPPTI reste également ouvert à d’autres pays, et l’on évoque ici la Corée du sud ou encore l’Indonésie.

On comprendra aisément que « PERSPECTIVES » se préoccupe particulièrement du Vietnam, ne serait-ce que parce que son revenu par habitant reste le plus faible de l’ensemble, conséquence de décennies de guerres et d’embargo pour des économies qui, au nord comme au sud, furent longtemps artificielles. Le partenariat transpacifique pourrait être celui du pot de terre et des pots de fer, si le Vietnam n’était pas un État qui fonctionne et s’il ne poursuivait pas une stratégie conséquente de développement. Celle-ci table sur l’insertion internationale, d’une part parce qu’il n’y a guère d’autre voie et que la solidarité régionale, à l’échelle de l’ASEAN, reste à construire, et, d’autre part, parce que la remontée des filières productives et la montée en gamme du système productif passe, aux yeux de ses dirigeants mais aussi pour son opinion publique, par les échanges internationaux et les investissements étrangers. Selon le Peterson Institute for International Economics, think tank de Washington partisan du libre-échange, le Vietnam devrait être le principal bénéficiaire du partenariat en termes de progression du produit intérieur brut. Cela demande évidemment confirmation, mais le Vietnam ne met pas tous ses œufs dans le même panier. Dans le même temps où il participait aux négociations du TPPTI, il concluait des accords de libre-échange avec la Russie et avec l’Union européenne, tout en étant un élément moteur de l’ASEAN. Reste que « nager dans la mondialisation » exige beaucoup de souffle, car c’est s’exposer à des flux contraires. Le Vietnam le sait.